2019-12-10
日前，国务院国资委印发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）。上海国有资本运营研究院对《实施意见》进行了解读。
党的十八届三中全会提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。党的十九届四中全会进一步明确要求“形成以管资本为主的国有资产监管体制”。那么，什么是以管资本为主？为何要推动国资监管职能向以管资本为主转型？以管资本为主的主要任务和路径措施该如何设计？
一、向以管资本为主转变的三大必要性
完善的国有资产监管体制，是国有企业改革发展的重要保障，对于发展壮大国有经济具有重要意义。在全面深化改革的今天，国有资产监管体制亦需与时俱进，按照高质量发展的要求，推动自身改革不断深化。
（一）“管资本”是对“管人管事管资产”的继承和发扬。
2003年国资委成立之初，便提出了“管资产与管人、管事相结合”的监管思路，逐步形成了中央、省、市三级国有资产监管体制，顺利推行了清产核资、划转重组、考核监管等活动，有效解决了国有资产多头管理、出资人权力分散、政企政资不分等问题，方向正确，监管有效，成绩显著。
历经多年改革发展，现阶段国有企业的规模体量、资产证券化水平、集团化运作形态、市场化经营机制等，均比十年前、二十年前发生了深刻变化。截至2018年，全国国有企业资产总额210.4万亿元，国有资本权益总额58.7万亿元。特别是国有控股上市公司的资产总额和营业收入占比均超过60%、利润总额占比超过80%。我国国有企业已经进入了资产资本化、股权多元化的新阶段，传统“管人管事管资产”模式在监管内容、监管对象、监管方式等方面都迎来明显挑战和压力。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视国资国企改革，深刻指出要以管资本为主加强国有资产监管，加快实现从管企业向管资本转变。“管资本”是对“管人管事管资产”的继承和发展，而非对现有管理体制的否定。“管资本”转型的目的，在于加强和完善国有资产监管，既体现了对既有改革成绩的肯定，也蕴含着向更高目标发展的改革要求。
（二）“管资本”是完善国资监管的必然选择。
混合所有制改革成为新一轮国资国企改革的重要突破口,未来的市场主体构成将呈现“纺锤型”结构，“纯国有”或“纯民营”的企业比例将不断缩减，国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，将成为基本经济制度的重要实现形式。
目前在国务院国资委监管的中央企业中，混合所有制企业户数占比已达70%。除竞争性领域外，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等重点领域，混合所有制改革试点正在有序推进。
随着非公资本的引入，原有的主要针对国有独资、全资企业的管理模式明显滞后，政府将不得干预企业自主经营，股东亦不得干预企业日常运营。国资监管机构只能依据《公司法》《企业国有资产法》及公司章程，依据所投入“资本”的多少和比重，有限度地主张权利。必须通过建立健全现代企业制度，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运行，维护企业真正的市场主体地位。
（三）“管资本”是贯彻竞争中性原则的必然要求。
“竞争中性”（CompetitiveNeutrality）一词最初起源于澳大利亚的《希尔默报告》，后被OECD采用。
在OECD发布的《国有企业与竞争中性原则》、《竞争中性和国有企业：挑战和政策选择》等报告中，将竞争中性界定为：竞争中性意味着没有一个企业实体仅仅因为其所有权而处于有利（或不利）地位。2016年在美、日等12国正式签署的TPP协议中，第17章“国有企业和指定垄断企业”提出，“确保行政部门在监管国企和私有企业时保持公允”。
面对国有企业市场化、法治化、国际化发展大趋势，面对外部不确定性因素逐步加大，国际竞争和挑战日益激烈，传统的针对境内国有企业的管理模式已经不适用于“走出去”的新要求，必须遵循市场规律，必须对接国际规则，减少行政干预，更多地通过规范公司治理来授权行权，更好地助推中国企业在世界范围获得更加公平的竞争环境。
二、以管资本为主加快职能转变的五项重点任务
如何从以管企业为主向以管资本为主转变，《实施意见》提出了四个转变：更加强调基于出资关系的监管；更加注重加强宏观战略层面的研究、规划和调控，避免“只见树木不见森林”；更多运用市场化法治化手段；按照高质量发展的要求，更好推动企业质量变革、效率变革、动力变革。
总结十八届三中全会以来的国资国企改革“1+N”政策体系构成，《实施意见》把“以管资本为主”的重点任务归纳为“管布局、管运作、管回报、管风险、管党建”五个方面。
（一）加强资本布局调控。
围绕服务国家战略和国有经济布局结构调整要求，对国有资本布局投向进行统筹规划和引导。一是要抓规划编制，按照“全国一盘棋”思路，构建全国国有资本规划体系，包括国资国企中长期战略规划、五年发展规划、三年行动计划等。二是要抓存量重组，明确功能定位和发展主业，通过战略性重组、专业化整合和前瞻性布局，推动存量资本有序进退。三是要抓增量布局，通过主业管理、负面清单等方式，引导国有企业聚焦主责主业，引导国有资本服务国家战略。四是要抓资产盘活，加快处置低效无效资产，加快推动从资源、资产向资金、资本的流动和升级。
（二）提高资本运作效率。
聚焦增强活力，打造专业平台，提升资本运营的专业化水平，让国有资本在流动中实现增值。一是要发挥好国有资本投资公司的作用，以承担产业发展使命为己任，以增强国际竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力为目标，加快推动产业集聚和转型升级。二是要发挥好国有资本运营公司的作用，通过基金投资、股权运作、价值管理等，加快国有资本合理流动和保值增值。三是要提升国有资本运作的规范化、制度化水平，围绕资产和股权的投资运营全过程，建立健全基础管理制度体系，加强对国有资本重大运作事项的管控。
（三）优化资本收益管理。
发挥考核分配导向作用，完善激励约束市场机制，提高国有资本回报水平。一是要分类化监管、差异化考核，“一企一策”引导企业重点发力和业绩提升。二是要推行正向激励，健全企业收入分配机制，综合运用增量利润奖励、股权激励、分红权激励等中长期激励。三是要加强预决算管理，组织开展国有资本经营预算执行监督和绩效评价。四是要加强收益收缴，特别是加强上市公司市值管理，提高股东回报。
（四）维护国有资本安全。
明确监督职责，完善责任追究制度，全方位加强出资人监督，防止国有资产流失。一是要加强出资人监督制度建设，覆盖国资监管全部业务领域，开展制度执行落实情况的监督检查。二是要落实企业主体责任，指导企业构建完整有效的内控体系，加大对违规经营投资责任的追究力度。三是要牵头搭建协同监督工作体系，统筹出资人监督、纪检监察监督、巡视监督、审计监督及社会监督等各方资源和力量，建立协同联动和会商工作机制。
（五）全面加强党的领导。
管资本就要管党建。坚持党的领导，加强党的建设，把国有资产牢牢掌握在党的手中。一是要将党的领导融入公司治理，把党的建设融入管资本的全过程、各方面。二是要指导推动企业充分发挥党委（组）领导作用、党支部战斗堡垒作用、党员先锋模范作用。三是加强国有企业党风廉政建设和反腐败工作，营造风清气正的良好环境。
三、优化“管资本”转变的四种方式手段
在明确管资本的五大重点任务基础上，必须相应地调整优化国资监管方式手段，按照“明责—履职—授权—监管”的工作闭环，《实施意见》明确了优化“管资本”的方式手段。
（一）清单化：权力责任清单。
委托代理链条长、决策效率低，是制约国企发展的深层次根源。为提升委托代理效率，一个基础前提就是要厘清权责分工，明确委托代理链条上不同相关方的重点职责和履职要求。为此，国资监管部门需要按照权责法定原则，建立以管资本为主的权力和责任清单，用清单的方式，明确履职重点，厘清职责边界。这样才能确保做到该管的要科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。
（二）股东化：完善法人治理。
管资本与管企业的重大区别之一，就是要通过企业法人治理结构来履职，来充分体现出资人意志，而不是直接插手企业的具体经营行为。为此，一是要抓好章程制修订，真正让公司章程发挥“公司宪法”的作用，约束各治理主体严格依照章程行权履职。二是要抓好股东代表、董事队伍建设，特别是加快建立一支专职化、专业化外派董事队伍，通过提出提案、发表意见，把“用手投票”和“用脚投票”结合起来，有效落实出资人意志。
（三）市场化：分类授权放权。
实现从管企业向管资本转变的重要举措，就是要对传统的委托代理链条进行优化和再造，重构与管资本相适应的国有资本授权经营体制。在制定权力和责任清单的基础上，下一步就是要“一企一策”，分类授权放权。以此来赋予企业更大经营自主权，提高委托代理链条中每一个环节的自觉性、自发性、自主性。授权放权是一个体系，是一系列的契约，既不能一成不变，也不能一刀切。同时，每一项权利的授与放，都应该考虑到授权的时间跨度、授权的数量额度、授权管理的备案、核准、审批等不同方式，以及行权程序的先后顺序、行权效果的动态评估和调整等。
（四）信息化：事中事后监管。
国资监管的“放管服”是一个完整的体系，在切实减少事前审批事项的同时，需要同步打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条。在此过程中，统一的实时在线信息化工作平台必不可少。能否实现信息化与监管业务的深度融合，能否搭建体现自身特色的国资监管大数据平台，将成为以管资本为主推进国资监管职能转变的重要依托所在。
